Korupce: Olej nebo písek v kolech obchodu?

Boj proti korupci se stal fenoménem doby. Vysocí státní úředníci kvůli podezření z korupce opouštějí úřady, padají vlády, strategií boje proti korupci se zaštiťují politické strany, mezinárodní organizace, neziskovky a dnes už i církve po celém světě. Korupce je prý negativní jev snižující kvalitu života, který zhoršuje základní makroekonomické ukazatele, a tedy musí být odstraněn. Tento široce přijímaný závěr však před soudem ekonomie selského rozumu obstojí jen stěží. Ekonom se nesmí spokojit s pouhou normativní složkou problému „korupce by neměla být“.

Při používání pojmu korupce totiž dochází často k omylu poté, tedy proto: pozorujeme korupční chování a negativní jevy ve společnosti a proto vyvozujeme, že korupce tyto jevy implikuje. Ve skutečnosti však může být korupce i zhoršování ekonomické situace důsledkem třetího, přímo nepozorovaného, jevu.

Do ut des

Co je vlastně ta všemi skloňovaná korupce? Ekonom Vito Tanzi říká, že stejně jako slon, je korupce obtížné popsatelná, ale lehce rozpoznatelná. A zdá se, že má pravdu.

Nejrozšířenější definice, používaná nadnárodní neziskovou organizací Transparency International, definuje korupci jako zneužití veřejného úřadu pro soukromý prospěch. Organizace spojených národů používá širší definici korupce jako úplatkářství nebo jiného chování ve vztahu k osobám, jimž byla svěřena odpovědnost, která porušuje jejich povinnosti vyplývající z jejich postavení a směřuje k získání nepatřičných výhod jakéhokoliv druhu pro ně samé nebo pro jiné.

Korupce je tedy úzce spjata s problémem principal – agent, kdy agent (správce) přijímáním úplatku jedná proti zájmu toho, koho zastupuje (principala – pána, majitele). Nezáleží tedy na tom, zda k interakci mezi korumpujícím a korumpovaným dochází v soukromém, veřejném či smíšeném sektoru (tedy jestli se jedná o korupci ve fotbale, korupci v lékařské ordinaci nebo korupci ve veřejné správě), ale zda existuje deficit svobodného trhu. Asi nikoho nepřekvapí, že se korupce výrazně projevuje v centrálně plánovaných ekonomikách, kde spoluvytváří neformální trh resp. jeho šedou zónu - např. Severní Korea se v roce 2012 podle Transparency International umístila na 174. místě ze 175 států, ve kterých byl index vnímání korupce měřen. Ve stejné skupině států s nejvyšší mírou vnímání korupce nalezneme také Venezuelu. Problém principal – agent popisuje ve svém spise Oikonomikos už Sokratův žák Xenofón, který také nabízí řešení, když říká, že dobrého správce je nutno vychovat k oddanosti…v těch, kteří mají něco z tvého majetku, vznikne oddanost k tobě a oni si přejí, aby se ti dobře dařilo.

V soukromém sektoru je agentem zaměstnanec firmy, který jedná ve vlastní prospěch proti zájmům majitele (principala) a narušuje tak cíle podniku. Dopady korupce v soukromém sektoru jsou odhalitelné interním či externím auditem a lze je vyčíslit. Soukromý sektor poskytuje pro korupci výrazně méně prostoru než sektor veřejný: může k ní docházet pouze v těch firmách, kde existuje rozsáhlý byrokratický systém tlumící osobní zodpovědnost zaměstnance za důsledky svých rozhodnutí a kde zaměstnanec není zainteresován na výsledcích hospodaření podniku.

Naopak ve veřejném sektoru je agentem každý, kdo zastává svěřený úřad, zatímco principalem jsou všichni občané dané ekonomiky. Pro každého jednoho občana je takřka nemožné kontrolovat činnost agentů – kontrola by byla spojena nikoliv pouze se značnými náklady (finančními, časovými), ale také s obavou ze zneužití moci, která byla na kontrolovaného agenta státem delegována. Agent v soukromém sektoru je vůči principalovi ve slabším postavení než agent ve veřejném sektoru, který může jako jediný aktér veřejné ekonomiky disponovat donucovací mocí. Ve veřejném sektoru navíc chybí zřetelné měřítko efektivnosti – zatímco v soukromém sektoru se korupční jednání agenta projeví na snížení zisku principala, ve veřejném sektoru principal (respektive principalové – občané) nemohou odhalit korupční jednání, pokud se přímo nestali jeho aktéry.

V tržních ekonomikách pak existuje riziko korupce tam, kde dochází k omezení volného trhu, tj. především v případě veřejného sektoru a s ním souvisejících monopolů či oligopolů. Ke korupci nebude docházet na trhu téměř homogenních, snadno dostupných statků, ale všude tam, kde existuje monopol na vydávání licencí, povolení, patentů, grantů atd.  Podle Rothbarda je při dané míře vládních zákazů úplatkářství hlavním prostředkem, jímž dochází k opětovnému prosazení trhu. Úplatkářství přesouvá ekonomiku blíže k situaci, jež by byla dosažena na svobodném trhu. Pokud chceme pochopit příčiny a důsledky korupce, je vhodné použít Rothbardovo rozdělení na korupci obrannou a útočnou[1].

Obranná korupce je takové jednání, při kterém dochází k nahrazování neexistujícího nebo značně omezeného trhu. Tam, kde, řečeno s Gary Beckerem, nahradila viditelná pěst státu neviditelnou ruku trhu, pomáhá korupční jednání odstraňovat distorze a posunuje trh směrem k rovnováze.

Problém si můžeme snadno ilustrovat na případu soukromé mateřské školy. Za normálních okolností mají rodiče zájem celkem o 50 míst pro své děti, za každé místo jsou pak ochotni zaplatit až 25 000 Kč. Zákonodárce nařídí, aby počet dětí ve školce nebyl vyšší než 20. Pokud odhlédneme od neefektivnosti jako je ztráta mrtvé váhy, cenová regulace otevřela prostor pro korupci: jakým způsobem má majitel školky rozhodnout, které z 50 dětí dostane jedno z 20 míst ve školce? Losem? Vybere prvních nebo posledních 20 v abecedě? Podle inteligence dítěte? Podle toho, kdo přišel mezi 20 prvními? Ve skutečnosti bude výběr podstatně méně náročný, podstatně efektivnější - avšak založen na korupčním jednání. Majitel totiž zapíše do své školky ty děti, jejichž rodiče dobře zná (klientelismus) nebo ty, jejichž rodiče mu navíc zaplatí částku až do celkové výše 40 000 Kč (více rodič nebude ochoten zaplatit). Korupční prostor ve výši až 30 000 Kč na jedno dítě tak zároveň vytváří trh (a šedou ekonomiku) tam, kde jej byrokratické nařízení omezilo. 

V tomto případě se jedná o typickou obrannou korupci, kdy zúčastnění aktéři čelí nelegálním (korupčním) jednáním neefektivní regulaci trhu. Korupční řešení zlepšilo situaci rodičů i majitele školky, na druhou stranu vytvoření šedé ekonomiky snížilo (ještě nad rámec ztrát mrtvé váhy) výnosnost daní, úplatek ve výši 30 000 Kč se neprojeví v národních hospodářských účtech, a tedy ani v hrubém domácím produktu ekonomiky. Korupční řešení je méně škodlivé než zachování statutu quo, ale pro ekonomiku jako celek stále není řešením efektivním. Otevírání korupčního prostoru navíc negativně ovlivňuje neformální instituce, zákonem vynucená korupce odrazuje občany od úcty k zákonu a de facto je nabádá k ignorování institucí formálních.

Obranná korupce pomáhá nacházet pokřivení či svázání ekonomiky vzniklá v důsledku byrokratického jednání. Tato forma korupce nabývá vždy podoby tržního řešení, které ekonomiku přibližuje k optimálnímu stavu. Obranná korupce nemůže být odstraněna protikorupčními zákony. Úřady pro potírání korupce, zákony o státních úřednících nebo omezení anonymních akcií nepovedou k odstranění obranné korupce, ale nejvýše k stimulaci hledání nových (a korupčních) řešení nových (protikorupčních) překážek svobodného trhu. Naopak citlivé odstraňování regulací omezujících běžnou tržní aktivitu zmenší potenciální korupční prostor a tržní aktéři nebudou motivováni uchylovat se k obranné korupci.

Tržní podstatu obranné korupce můžeme ilustrovat příkladem podnikatele, který potřebuje získat úřední potvrzení. V případě, že je před ním na úřadě více klientů, vznikají mu náklady ušlé příležitosti. V zájmu ziskově orientovaného podnikatele je snaha minimalizovat náklady příležitosti. Jedno možné řešení je nelegální: nabídnutí úplatku příslušnému úředníkovi výměnou za rychlejší vyřízení žádosti. Pokud je úplatek menší než náklady příležitostí, pak podnikatel snižuje náklady příležitostí a úředník zvýší svůj zisk z korupce. Nejedná se však o hru s nulovým součtem: pokud je přednostně odbaven jedinec, který přišel poslední, přenáší se náklady příležitosti na ty, kdo čekali ve frontě již dříve. Existuje však také druhé, tržní, řešení: podnikatel může nabídnout komukoliv z čekajících odměnu až do výše nákladů příležitostí výměnou za místo ve frontě. Pokud najde jedince, jehož náklady příležitosti budou nižší než náklady příležitosti podnikatele, může dojít ke směně. Tato směna nebude spojena s externalitami dopadajícími na klienty čekající ve frontě ani s nelegálním uplácením úředníka. Vytvořením trhu s místy ve frontě přestal existovat prostor pro korupci. Běžné tržní řešení popsaného problému je důvěrně známé: podnikatel bude platit jednoho zaměstnance, který na základě plné moci obdobné úkony spojené s vysokými náklady ušlé příležitosti bude vyřizovat místo něho.

Obranná korupce tak může (zejména v rozvíjejících se ekonomikách nebo nedemokratických státech) nabývat podoby vysoce neefektivní skryté daně. V takovém případě držitelé moci hradí státním zaměstnancům nižší mzdy (a vybírají tedy mírně nižší daně), ale tolerují příjmy z úplatků, které jsou „nezbytné“ kvůli složitému systému licencí a povolení. Jedná se o obdobný systém jako je spropitné v restauracích (některé studie o korupci ostatně zahrnují právě spropitné mezi korupční jednání).

Útočná korupce na rozdíl od korupce obranné trh narušuje. Korupčním jednáním je v tomto případě získání výlučného práva, licence nebo přístupu k dotacím tak, že korumpující jedinec získá od korumpovaného agenta postavení monopolisty na úkor ostatních účastníků trhu. Útočná korupce je založena na vyhledávání renty a následném stavění bariér vstupu pro nové hráče, vede k prohlubování tržní neefektivnosti i dalšímu oslabování neformálních institucí. Vzniká takřka výlučně tam, kde dochází k rozdělování veřejných zdrojů a kde principal (volič) nemůže na tuto netržní alokaci dohlížet. I v tomto případě však platí, že „boj s korupcí“ vedený prostřednictvím nové a nové legislativy, dodatečných kontrolních úřadů, licencí, příkazů a zákazů může problém samotný spíše akcelerovat než skutečně řešit. Dotace všeho druhu jsou skutečnou černozemí pro klíčení útočné korupce. Jestliže ještě v 19. století říkali někteří ekonomové, že korupce promazává kola obchodu, nemluvili o korupci útočné, ale obranné. Útočná korupce naopak sype do kol obchodu písek a štěrk, brzdí národní ekonomiku a snižuje celkový společenský přebytek.

Pokud odhlédneme od normativního charakteru některých definic, většina autorů implicitně chápe korupci jako ekonomickou směnu. Právě definice korupce jako směny za podmínky tržního deficitu se pro pochopení příčin a důsledků problému jeví jako nejvhodnější. Ve světle této definice nebudeme proto považovat za korupci spropitné placené v kadeřnictví či restauraci – v obou případech (v tržních ekonomikách) existuje trh.

Ekonom může odhlížet od mravních aspektů fenoménu korupce a soustřeďovat se pouze na tržní efektivnost či neefektivnost. Kvůli ekonomickým důsledkům korupce však ministři neodstupují a vlády nepadají. Jsou to právě morální (či moralizující) postoje principalů projevované ve volbách nebo v dotazníkových šetřeních, co staví korupci v současném západním světě do centra politického dění. Korupce je bez jakýchkoliv pochybností fenomén, který je spojen (přímo – v případě útočné – nebo nepřímo – v případě obranné korupce) s tržní neefektivitou, snižováním ekonomického růstu, pokřivováním mezinárodního obchodu, nepřirozeným prohlubováním příjmové nerovnosti a distorzí neformálních institucí. Tyto negativní jevy však nesmí opravňovat k nadužívání a zneužívání pojmu „korupce“ s cílem měnit ekonomické či politické rozložení sil resp. uplatňovat vlastní zájmy. Nepravdivé nařčení firmy či politika z korupčního jednání uvedené na titulních stránkách denního tisku má obdobný charakter, jako nařčení téhož politika nebo vrcholového manažera ze znásilnění. Společnost bude vždy a priory předpokládat pravdivost uvedené informace, což vede v nenávratné poškození pověsti a postavení jedince (pranýřovaného v tu chvíli navíc i četnými nevládními organizacemi a hnutími, kterým je přičítán vysoký mravní kredit).

Jak měřit neměřitelné

Jestliže si vláda, politická strana nebo hnutí vytyčí za cíl snížení korupce, vzniká poptávka po exaktním měření úrovně korupce v dané ekonomice. Zatímco inflační nebo fiskální cílování je možné díky schopnosti měřit (nebo odhadovat) makroekonomické agregáty a stavy státního rozpočtu, korupce per se měřitelná není a jako nelegální fenomén být měřitelná ani nemůže. Korupce je vždy a ve všech formách projevem lidského jednání (popřípadě nejednání). Pokud bychom chtěli precizně stanovit úroveň korupce v ekonomice za určité časové období, museli bychom mít k dispozici data o všech situacích, které mohly být řešeny formou korupce, a těch situacích, kdy ke korupčnímu jednání skutečně došlo. Poté by bylo možné určit úroveň korupce jako podíl počtu korupčního jednání ke všem potenciálně korupčním situacím. Tato data, stejně jako data o rozsahu ekonomických škod vzniklých v důsledku korupčního jednání, však nemá k dispozici žádná vláda ani nadnárodní nezisková organizace. K odhadování „velikosti korupce“ se proto používají více či méně nedokonalé zástupné způsoby jakými jsou složené indexy založené na dotazníkových šetřeních a anketách mezi odborníky, monitoring tisku a policejních zpráv, laboratorní experimenty a v neposlední řadě konkrétní studie chování trhu podezřelého z korupčních praktik.

Nejčastější metodou měření vnímání korupce je tvorba indexů na základě výběrových šetření, sociologických rozhovorů, názorech expertů či kombinacích jednotlivých metod. Ze všech měkkých dat je za „nejtvrdší“ považován Index vnímá korupce (Corruption Perception Index, CPI). CPI je složený index, každoročně vydávaný Transparency International na základě statisticky velmi precizně zpracovaných dat ze 17 oddělených šetření. CPI „měří“ vnímání korupce úředníků veřejné správy a politiků jednak na základě dotazníkových šetření, jednak s pomocí expertních hodnocení. Data z jednotlivých průzkumů (např. Transparency International Bribe Payers Survey) jsou standardizována na škále 0 – 10. Pomocí této škály je každé zemi přiřazováno skóre od 0 (vysoce zkorumpovaná země) do 100 (velmi „čistá“ země). Státy s nejnižší mírou vnímání korupce (skóre 90 bodů) byly v roce 2012 Dánsko, Finsko a Nový Zéland, naopak nejvyšší mírou vnímání korupce (skóre 8 bodů) trpěl Afganistán, Severní Korea a Somálsko. České republice patřilo se 49 body 54. místo.

Index vnímání korupce je přes svou popularitu kritizován pro subjektivní přistup. Uveďme si několik typických otázek, které respondenti dostávají:

1. Jak běžné je podle vašeho názoru, že státní úředníci ve vaší zemi požadují nebo přijmou úplatek?
2. Jak běžné je podle vašeho názoru, že jsou veřejné zdroje v této zemi zneužity pro soukromé obohacení se?

Odpovědi na obdobné otázky jsou ovlivněny aktuálními korupčními skandály, mírou informovanosti ze strany médií i kulturou a společenským klimatem (tendencí zveličovat či naopak bagatelizovat komplexní stav). Pokud například v zemi bez významnějších korupčních afér bude medializována menší kauza, respondenti budou reagovat v šetření citlivěji než respondenti ze států, kde jsou informace o korupci běžnou součástí zpravodajství. Výběrová šetření, která se ptají na osobní zkušenosti s korupcí, navíc čelí neochotě respondentů udávat pravdivé údaje. Typickým důkazem skutečnosti, že ani CPI nelze považovat za tvrdá data, je „měření“ korupce ve východní Evropě prováděné W. L. Millerem, který volil při šetření metodu rozhovorů s velkým počtem otázek. Například úředníků se na zkušenost s přijímáním pozorností ptal sérií tří otázek:

1. Přijal jste někdy během posledních pěti let pozornost od někoho, jehož záležitost jste měl na starosti v rámci své práce?

Všem respondentům bez ohledu na odpověď však tazatel dal i druhou otázku:

2. Pokud jste nějakou pozornost přijal, bylo to až poté, co jste klientův problém vyřešili, nebo už předtím?

Nakonec byla položena otázka:

3. Pokud jste nějakou pozornost přijal, jednalo se jen o malý dáreček (např. květinu, čokoládu, láhev) nebo to bylo něco více?

Čím konkrétnější otázka byla respondentům položena, tím více lidí se přiznalo k nějaké formě korupce. Rozdíl v odpovědi mezi první a třetí otázkou tvořil dokonce 28 procentních bodů.

Je tedy zřejmém, že sebekvalitnější srovnávání zemí napříč odlišnými kulturami, mentalitami a národními specifiky nemůže odrážet skutečný stav korupce v dané ekonomice. České umístění v žebříčku Transparency International může být zapříčiněno mimo jiné i nedostatkem národní hrdosti a naopak přebytkem pesimismu a kverulantství.

Závěr

Pokud chápeme korupci jako ekonomickou směnu za podmínky tržního deficitu, nepřekvapí nás selhání většiny protikorupčních projektů: zakládání nových antikorupčních úřadů, udělování dotací a grantů i nová regulační opatření (zákon o úřednících) pouze rozšiřují tržní deficit, a dále prohlubují prostor pro korupční jednání. Korupci nelze snižovat stále novými státními zásahy. Naopak, snížení státních zásahů je cestou k potlačení korupce. Není možné vymýtit korupci, ale lze minimalizovat prostor, ve kterém může existovat: každé další omezení volného trhu vede k vytváření korupční šedé ekonomiky. Tak jako horečka sama není nemocí, ale příznakem vážnější choroby pacienta, také korupce je jen symptomem, který alarmuje organismus kvůli vážným „systémovým“ chybám. Odstraňování jejích příčin povede k omezení korupce i posílení zdravé, prorůstové ekonomiky.